Zonas económicas especiales en el Perú no despegan pese a amplios beneficios tributarios

Un estudio elaborado por funcionarios del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) pone en perspectiva la experiencia internacional y nacional de las zonas económicas especiales (ZEE), un instrumento ampliamente utilizado para atraer inversión privada y promover actividades productivas y de comercio exterior. El análisis muestra que, si bien estas zonas pueden generar beneficios puntuales, su impacto en empleo, producción y exportaciones suele ser acotado si no se acompaña de mejoras estructurales, especialmente en infraestructura y capital humano.

El informe, desarrollado por Carlos Mendiburu, Iván Cosavalente y Rubén Lema, del Departamento de Políticas Estructurales y del Departamento de Política Fiscal del BCRP, revisa la evolución de las ZEE en el mundo y evalúa su desempeño en el Perú, donde los resultados han estado por debajo de las expectativas.

Más zonas en el mundo, nuevos modelos de gestión

A nivel global, las ZEE han experimentado una rápida expansión. Según datos recopilados en el estudio, el número de estas zonas pasó de unas 4 300 en 2014 a alrededor de 6 000 en 2022, distribuidas en 150 países. China lidera ampliamente este proceso, seguida por economías emergentes de Asia, América Latina y África.

Una de las principales transformaciones identificadas es el cambio en el modelo de gestión. Actualmente, la mayoría de las ZEE son desarrolladas y operadas por el sector privado, a diferencia de décadas anteriores, cuando predominaba la administración estatal. Este giro responde a la búsqueda de mayor eficiencia, agilidad operativa y capacidad para atraer inversiones.

El estudio señala que los incentivos fiscales siguen siendo el principal instrumento para captar empresas: cerca del 77 por ciento de las leyes sobre ZEE a nivel mundial contempla exoneraciones tributarias temporales o tasas reducidas del impuesto a la renta, complementadas con regímenes aduaneros especiales y facilidades para el comercio exterior.

Qué explica el éxito —o fracaso— de las ZEE

La evidencia internacional analizada por los autores del BCRP muestra que los resultados de las ZEE dependen menos de los beneficios tributarios y más de factores estructurales. Entre los elementos clave figuran la cercanía a mercados atractivos, la disponibilidad de infraestructura logística y de transporte, y la calificación de la fuerza laboral.

El informe advierte que las ZEE no pueden sustituir reformas estructurales más amplias ni resolver, por sí solas, los problemas de competitividad de una economía. Incluso en los casos exitosos, los efectos positivos suelen ser temporales y pueden tardar entre cinco y diez años en consolidarse.

Además, el estudio destaca que las nuevas ZEE tienden a diversificar sus objetivos. Muchas ya no se concentran exclusivamente en manufactura, sino que apuntan a sectores como tecnología avanzada, servicios digitales, logística, turismo o actividades vinculadas a la sostenibilidad ambiental y la economía verde.

El desempeño de las ZEE en el Perú

En el caso peruano, el diagnóstico es más crítico. Actualmente operan cuatro zonas económicas especiales: Zofratacna, ZED Ilo, ZED Matarani y ZED Paita. A ellas se suman cuatro zonas en proceso de implementación y dos declaradas de interés nacional. Sin embargo, de acuerdo con el estudio del BCRP, estas zonas no han logrado consolidarse como polos relevantes de exportación ni de generación de empleo.

Las exportaciones de las ZEE en funcionamiento representaron apenas el 0,1 por ciento del total de exportaciones de bienes del país en 2024, y el balance comercial agregado fue negativo. El impacto sobre el empleo también ha sido reducido, con alrededor de 10 mil puestos de trabajo entre directos e indirectos.

Si bien la ZED Paita concentra la mayor parte de las exportaciones y muestra mayor diversificación productiva, en otras zonas predomina el internamiento de bienes importados con bajo valor agregado. A ello se suma una baja tasa de ocupación de los espacios disponibles, lo que refleja una utilización limitada de la infraestructura existente.

Beneficios amplios, exigencias mínimas

El informe subraya que las ZEE en el Perú ofrecen un paquete amplio de exoneraciones tributarias y arancelarias, incluyendo impuesto a la renta, IGV, impuestos municipales y derechos de importación. No obstante, el bajo nivel de actividad ha implicado un costo fiscal relativamente bajo, estimado por la SUNAT en alrededor de 97 millones de soles anuales.

Según evaluaciones citadas en el estudio, el diseño del régimen peruano carece de requisitos mínimos de inversión o de generación de empleo, a diferencia de lo observado en países como Colombia o Costa Rica. Asimismo, la exoneración total del impuesto a la renta es considerada especialmente generosa y difícil de justificar frente a empresas que operan fuera de las ZEE.

Un nuevo marco legal bajo observación

El análisis del BCRP también aborda la reciente creación de las Zonas Económicas Especiales Privadas, establecidas por la Ley 32449, que introduce un esquema de gestión privada y un régimen tributario escalonado por hasta 25 años. Si bien este nuevo marco busca corregir algunas limitaciones del modelo previo, el estudio advierte que su éxito dependerá de factores clave como infraestructura adecuada, conectividad logística, servicios básicos eficientes y seguridad jurídica.

El estudio elaborado por funcionarios del BCRP concluye que las ZEE pueden ser una herramienta útil de política económica, pero solo cuando forman parte de una estrategia más amplia de desarrollo productivo. En ausencia de infraestructura, capital humano y encadenamientos productivos, los incentivos tributarios por sí solos tienen un alcance limitado.

En el caso del Perú, el reto es transformar estos espacios en verdaderos motores de competitividad y desarrollo regional, evitando que se conviertan únicamente en mecanismos de traslado de actividades en busca de ventajas fiscales, sin impactos significativos sobre la producción y el empleo.