Congreso busca ordenar el marco legal de los mercados de abastos

La superposición de normas legales y la falta de claridad jurídica que afecta a los mercados de abastos municipales volvió a quedar en evidencia durante una mesa de trabajo realizada en el Congreso de la República, dirigida por lal Congresista Patricia Juárez Gallegos, en la que participaron funcionarios del Ejecutivo, representantes municipales y dirigentes de los comerciantes. El encuentro puso sobre la mesa una problemática que se repite a nivel nacional: la convivencia contradictoria entre la Ley 26569, que regula la privatización de mercados públicos de propiedad municipal, y la Ley 28181, orientada a promover la inversión privada en infraestructura de mercados, sin una delimitación precisa de sus alcances.

Este conflicto normativo ha generado interpretaciones dispares por parte de los gobiernos locales, alimentando la incertidumbre jurídica y poniendo en riesgo los derechos de propiedad de miles de comerciantes que operan en mercados de abastos en todo el país.

Dos leyes, un solo problema: propiedad versus inversión

La Ley 26569, vigente desde 1996, estableció un proceso de privatización que reconoce a los comerciantes el derecho preferente de adquirir los puestos que ocupan a un valor arancelario. Este marco permitió avanzar en la formalización y en la seguridad jurídica de los mercados municipales. Sin embargo, la posterior promulgación de la Ley 28181, destinada a promover la inversión privada en infraestructura, abrió un nuevo régimen que, al no haber sido reglamentado, ha dado lugar a interpretaciones discrecionales.

En la práctica, el régimen de propiedad reconocido por la Ley 26569 ha quedado enfrentado a un régimen de inversión sin límites claramente definidos, sin procedimientos precisos ni competencias debidamente delimitadas. Esta situación ha derivado en tres efectos críticos: el riesgo de desconocimiento de derechos adquiridos, el debilitamiento de los procesos de formalización y un entorno de incertidumbre que termina desincentivando tanto la inversión pública como la privada.

El conflicto se agudiza cuando proyectos de modernización o concesión se impulsan invocando la Ley 28181, incluso en mercados donde los comerciantes cuentan con títulos o procesos avanzados de privatización bajo la Ley 26569.

El caso del Mercado Minorista N° 1 de Lima

Uno de los ejemplos más representativos expuestos durante la mesa de trabajo fue el del Mercado Municipal Minorista N° 1 de Lima, fundado en 1945 y que alberga a más de 3,170 puestos. Los representantes de la Asociación de Comerciantes Señor de los Milagros denunciaron que la Municipalidad Metropolitana de Lima anunció un proceso de privatización y un proyecto de modernización amparado en la Ley 28181, sin reconocer la condición de los actuales posesionarios y arrendatarios.

Según los comerciantes, la Municipalidad transfirió la propiedad del mercado a Invermet y posteriormente acordó su transferencia a Emilima, con la intención de que el bien sea finalmente incorporado a un fideicomiso. Este proceso es considerado ilegal e inconstitucional por omitir el derecho preferente de compra que la Ley 26569 otorga a los actuales conductores del mercado.

Los dirigentes señalaron además que se les exigió la firma de contratos con cláusulas consideradas lesivas y se emitieron advertencias explícitas de desalojo. El sorteo y la venta de puestos a terceros, previsto inicialmente para diciembre de 2025, fue suspendido tras la presentación de recursos de oposición, lo que evidencia la magnitud del conflicto y la tensión social generada.

Las posiciones del Ejecutivo y los gobiernos locales

Desde el Ministerio de la Producción, Melisa Vilca, responsable de la unidad formuladora del Programa Nacional de Diversificación Productiva, explicó que PRODUCE interviene en los mercados de abastos públicos a través de asistencia técnica para el mejoramiento de infraestructura, elaboración de estudios de preinversión y acompañamiento en la ejecución de obras. Aclaró que el ministerio no tiene competencia directa sobre la administración de los mercados, sino que actúa mediante convenios con los gobiernos locales que le transfieren dichas funciones.

Por su parte, el representante del Ministerio de Economía y Finanzas, Luis Anthony Bran, recordó que el MEF, como ente rector de la inversión pública, busca garantizar que los recursos se asignen a proyectos que efectivamente mejoren la calidad y cobertura de los servicios. En coordinación con PRODUCE, el MEF elaboró una guía metodológica para la formulación de proyectos de inversión en mercados de abastos bajo el Decreto Legislativo 1553, con el objetivo de mitigar riesgos y ordenar las propuestas que presentan los gobiernos locales.

Desde la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, Gisel Solangech Abat Lazo señaló que Sunarp constituye la etapa final del proceso de saneamiento, evaluando técnicamente la documentación presentada según el marco normativo que la entidad competente declare aplicable. La funcionaria reconoció que existe casuística diversa, con inscripciones realizadas bajo la Ley 26569, la Ley Orgánica de Municipalidades y, en ciertos casos excepcionales, la Ley 28181, lo que refleja la dispersión normativa existente.

En representación de la Municipalidad Metropolitana de Lima, José Antonio Neira Reimer, jefe del departamento de mercados municipales, indicó que la Gerencia de Desarrollo Económico solo administra actualmente el Mercado Ramón Castilla. La gestión del Mercado Minorista N° 1 y del Mercado 3 de Febrero fue transferida en 2025 a Invermet y Emilima, respectivamente, mediante ordenanzas municipales. El funcionario precisó que su gerencia no tiene competencia sobre los procesos de privatización, los cuales son conducidos por dichas entidades, y subrayó que la MML mantiene interés en promover los mercados y fortalecer las capacidades de los comerciantes de los más de 100 mercados existentes en Lima.

Una salida legislativa para restaurar la seguridad jurídica

Frente a la escalada de conflictos y la creciente incertidumbre, el despacho congresal impulsor de la mesa de trabajo anunció la presentación de un proyecto de ley con alcance nacional. La iniciativa busca ordenar el marco legal y garantizar que cada mercado de abastos cuente con reglas claras y coherentes.

El proyecto establece de manera expresa que la Ley 28181 no es aplicable a aquellos mercados que ya fueron privatizados o que se encuentran en proceso de privatización bajo el régimen de la Ley 26569. En estos casos, se dispone que se respete el régimen de propiedad, el valor arancelario y todos los derechos adquiridos por los comerciantes.

La propuesta apunta a eliminar la ambigüedad normativa, restaurar la seguridad jurídica y reducir la conflictividad social, evitando que las autoridades locales impulsen procesos de intervención, concesión o privatización que desconozcan derechos previamente reconocidos.

Como medida adicional, el proyecto incorpora una disposición complementaria final que obliga a las municipalidades provinciales y distritales a culminar los procesos de privatización pendientes derivados de la Ley 26569 en un plazo máximo de seis meses desde la entrada en vigencia de la nueva norma.

El objetivo, según se remarcó en la mesa de trabajo, es promover la inversión y la modernización de los mercados de abastos, pero sin sacrificar los derechos adquiridos ni la estabilidad jurídica de las miles de familias que dependen de esta actividad económica para su subsistencia.